建設部質(zhì)量安全司副司長 吳慧娟

二○○四年十月二十日

　　大家好
　　
　　一天半的會議就要結束了，可以看出，大家對這次會議都做了認真的準備，討論十分激烈，對《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》（以下簡稱134號令）在操作中可能遇到的問題也都進行了充分細致的考慮，達到了我們的預期目的，湖北的王處長和江蘇的唐處長還利用晚上的休息時間對討論情況進行了很好的匯總，十分辛苦，在這里，我首先代表司里向大家表示感謝。這個月中旬司領導分工，我分管工程質(zhì)量監(jiān)管處和工程技術發(fā)展處，勘察設計對我來說以前沒有具體接觸過，兩天來跟大家一起討論，感覺收獲不小，大家在會上對本省的情況和下一步如何貫徹部令都做了充分的探討，尤其是對一些熱點問題和難點問題都提出了很好的建議，下面我想結合會議的討論的情況，主要講三個方面供大家參考。

　　一、會議取得了共識，明確了施工圖設計文件審查的四個關鍵問題
　　
　　134號部令出臺是大家盼望以久的，2000年出臺《建設工程質(zhì)量管理條例》的時候，我是在建筑業(yè)管理司搞施工質(zhì)量管理工作，我記得條例確定了兩項新的制度，一項是竣工驗收備案制度，一項就是施工圖設計文件審查制度。應該說，施工圖審查制度在四年多的發(fā)展當中，取得了矚目的成績，得到了一定的認可，摸索了很多好的經(jīng)驗，但是也存在著制度不完善和操作不規(guī)范的問題，遇到了來自各方不小的阻力。施工圖審查作為一項新制度，客觀上，大家在認識和理解上還不是非常統(tǒng)一，條例之后出臺的《建筑工程施工圖設計文件審查暫行辦法》，對于推動這項工作起到了很好的指導作用，但是其中關于審查機構的組織形式、審查內(nèi)容只有原則規(guī)定，審查管理方式、審查機構的管理、機構和政府的責任沒有明確界定，這在一定程度上也增加了地方管理的難度，從這幾年的審查工作情況看，我們是既有經(jīng)驗也有教訓，昨天上午徐波同志已作了很好的闡述。通過134號令的頒發(fā)，明確了這些問題，對于進一步推動審查工作的健康發(fā)展是非常有益的。
　　
　　首先，明確了審查管理方式。國務院國發(fā)16號《關于第三批取消和調(diào)整行政審批項目決定》明確將施工圖審查列為調(diào)整行政審批的項目，決定改變管理方式、不再作為行政審批、實行自律管理。根據(jù)這一精神，我們?nèi)∠苏畬彶楹细袷┕D實施的批準，施工圖也不再由政府進行審查，而明確為審查機構的審查，審查機構出具的審查合格書作為政府頒發(fā)施工許可證的條件之一，按規(guī)定應當進行審查的施工圖，未經(jīng)審查合格的，建設主管部門不得頒發(fā)施工許可證。
　　
　　施工圖審查作為政府監(jiān)管勘察設計質(zhì)量的手段，是政府強制實施的一項工作，從事審查工作的機構要符合一定的技術條件，并須經(jīng)過政府的認定，這一認定不同于資質(zhì)審批。對機構的認定也是有數(shù)量限制的，各地要根據(jù)當?shù)氐娜蝿樟窟M行測算確定合理的數(shù)量，再在此基礎上認定機構，這也是我們這次改變管理方式的一個非常重要的內(nèi)容。

　　第二，明確了政府監(jiān)管的內(nèi)容和分工。審查工作中政府監(jiān)管的重點是針對審查機構，而不再直接針對勘察設計企業(yè)。審查的目的是保證公共利益和公眾安全，機構由政府認定，政府一定要加強對機構的監(jiān)管，機構的條件、管理制度的建設情況、操作是否規(guī)范等等在134號令里都有非常明確的要求，對于審查中發(fā)現(xiàn)的企業(yè)的問題，也要按照質(zhì)量管理的相關規(guī)定進行處罰。因此，我們講，政府監(jiān)管的重點由直接審查轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管為主，直接管理變?yōu)殚g接管理。
　　
　　部令同時明確了政府監(jiān)管職責的分工。在審查工作的管理上，中央政府和地方政府責任明確，部令給了地方管理較大的權力，尤其是在機構的認定和處罰上，同時責任也很重。建設部除了統(tǒng)一機構設立的標準、統(tǒng)一審查制度的建設外，對于地方管理尤其是認定工作中的違法違規(guī)行為也有權責令改正，這些規(guī)定在部令中都有明確的界定。
　　
　　第三，明確了審查機構的地位、性質(zhì)與責任。我想從這四個方面來考慮：一是審查機構必須是獨立法人，要承擔相應的民事責任，這是非常明確的。我們強調(diào)獨立法人，就意味著他要獨立承擔民事責任；二是不以盈利為目的。這個問題大家有一些爭論，但是審查工作是對勘察設計質(zhì)量的監(jiān)管，有一定的公益性質(zhì)，是由政府強制實施的一項制度，而機構也是由政府來認定，并且有數(shù)量限制，認定了機構并且給了特殊的權利讓你審查，過高的盈利是不合適的。當然合理的成本還是要考慮的，這一點也請大家做好測算，以便順利解決收費問題；三是機構要符合一定的條件。我們把機構分成二類，每一類都規(guī)定了具體的要求，審查機構必須具備相應的能力；四是審查責任。我覺得這個責任一個是機構要對審查的質(zhì)量負責，第二個是審查機構有向建設主管部門報告和備案的責任，第三個是審查機構對審查質(zhì)量還負有經(jīng)濟責任，這些在134號令里面都有明確的規(guī)定，也有相應的處罰規(guī)定，但是我們?nèi)匀灰赋龅氖沁@些責任并不替代或減輕勘察設計單位本應承擔的責任。
　　
　　第四，明確了審查內(nèi)容和程序。剛剛我講過以前的規(guī)定在審查內(nèi)容上比較原則，大家執(zhí)行起來不是很清楚，尤其是審查標準還是審查條文、政策性內(nèi)容要不要審查等爭論比較多，這次在部令里就明確了審查的內(nèi)容是限定在以強制性條文為主的技術性審查范圍，同時在審查方式和程序也進一步做了規(guī)定，明確了由業(yè)主自主選擇審查機構，并非由政府指定，政府完全抽身出來，真正做到公正、公平，監(jiān)管才有力度。

　　二、關于幾個問題的說明
　
　　昨天和今天的討論，大家都提了非常多的建議和想法，我們也會進一步整理，還要征求部法規(guī)司的意見，盡量兼顧各地的情況，盡早出臺《關于實施<房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法>的通知》。我想就以下六個方面跟大家進行溝通。
　
　　一是關于農(nóng)民自建房的問題，大家討論比較激烈，兩層以上的農(nóng)民自建房和規(guī)模較小的工程是否審查，確實有其特殊的困難。我想說的是，首先，施工圖審查范圍是根據(jù)《建設工程質(zhì)量管理條例》的調(diào)整范圍來確定的，盡管我們規(guī)定了審查合格書是施工許可證頒發(fā)的條件之一，但是審查的工程范圍要比施工許可的范圍更廣，這在法律依據(jù)上是沒有問題的。其次，這樣一個范圍在操作上也有它的現(xiàn)實意義?！叭r(nóng)” 問題，村鎮(zhèn)建設問題，不只是施工圖審查，包括我們的規(guī)劃、建設整個過程的管理都涉及到體制上的問題，前不久我分管過抗震，農(nóng)村抗震工作如何抓也涉及到這一個問題，部里今年已經(jīng)將村鎮(zhèn)建設管理問題作為一個大的問題，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，如何從原來城市和村鎮(zhèn)的二元化管理變?yōu)橐辉某青l(xiāng)管理，也是我們現(xiàn)在要思考的問題。實際上，村鎮(zhèn)建設工程的質(zhì)量形勢還是很嚴峻的，這一次浙江14號臺風，農(nóng)民自建房塌了不少，有些還是90年代后建的。體制上的問題不可能一時半會就解決，但大家能不能換位思考，在服務上多動一些腦筋，農(nóng)民也想建好房，但是資金的確有困難，作為政府如何為他們服務要多想些辦法，比如說向農(nóng)民提供結構設計的標準圖，按照標準圖設計的我就不審了；另外對于集中建房是否統(tǒng)一進行勘察，這樣既盡量不給農(nóng)民增加負擔又能保證質(zhì)量；再比如，農(nóng)民自建房，自己住可以不管，但一旦要改變功能，變成飯店要出租，涉及到公共利益和公眾安全，就必須審查。自建但不是自用就必須要審查，既然已經(jīng)作為經(jīng)營項目，你就必須對社會公眾的利益負責。
　
　　第二個熱點的問題是關于人員兼職的問題。有注冊資格的人員只能在勘察設計單位注冊，有注冊資格的審查人員固定在審查機構離開了勘察設計單位，只能是取消注冊并保留資格，按照注冊管理規(guī)定，就不能再在勘察設計圖紙上簽字，因此對于專職的審查人員不存在兼職的問題。
　　
　　要求審查人員專職從事審查工作，這既是保證審查機構穩(wěn)定的發(fā)展的需要，也是保證審查質(zhì)量的需要。但是，在技術力量薄弱地區(qū)，要求所有的審查人員都專職從事審查工作，也會產(chǎn)生審查人員來源不足的問題，同時，專職從事審查的人員長期脫離設計一線，客觀上也容易影響技術水平，因此，134號令在規(guī)定了審查機構人員數(shù)量后，并沒有明確規(guī)定是否所有審查人員都必須專職?；谝陨峡紤]，我們在通知中提出了專職人員的最低比例要求，審查機構中專職從事審查工作的審查人員不得低于各專業(yè)審查人員要求數(shù)量的50%。專職從事審查的注冊人員，應當暫停注冊執(zhí)業(yè)并保留其注冊資格，兼職從事審查工作的注冊人員，應當與審查機構簽訂至少一年以上的聘用合同。審查人員只能在一個審查機構從事審查工作。
　　
　　大家在會上提到的人員來源問題、人員的利益保證問題、機構撤銷后人員的安置問題，我們也做過很多考慮，隨著施工圖審查的規(guī)范化運作，有些問題可以自然得到解決。同時，我們也在研究設立審查工程師制度的可行性，這在德國等國家都有類似的經(jīng)驗，這能夠比較好地調(diào)動審查人員的積極性、增加榮譽感，我們會積極地與有關方面進行溝通，隨著我們有了一批規(guī)范的、穩(wěn)定的隊伍，有了一個良好的社會形象，得到了社會各界的廣泛認同，再提出來也可能更容易操作一些。大家在會上也提出鑒于各地情況的差異，可不在通知中具體規(guī)定比例的要求，我們可以考慮，同時，如何對兼職人員進行管理，既要保證從事審查工作相對穩(wěn)定，又要加強對這種情況下人員的非正常流動的管理，也請各地提一些建議。
　　
　　第三個就是關于備案的問題。有代表認為告知性的備案不利于管理，我覺得這里頭有一個觀念和理念的問題，首先，如果將備案與否或備案時發(fā)現(xiàn)的問題作為是否通過審查的依據(jù)，則又是一個新的行政審批，沒有法律依據(jù)，其次，告知性備案并不是主管部門就管不了了，通過備案發(fā)現(xiàn)了問題，你仍然可以依據(jù)其他法律法規(guī)進行處罰，對管理不會造成影響，而且通過備案可以及時地發(fā)現(xiàn)問題有效地進行管理。也有同志提出如果是告知性備案，干脆就不備案好了，這也不對，審查環(huán)節(jié)可以全面系統(tǒng)地反映質(zhì)量狀況，發(fā)現(xiàn)問題，對提高政府監(jiān)管的針對性和準確性很有幫助，所以不僅要備案，還要把備案工作做好。為充分利用審查工作中反映出的大量信息，更好地發(fā)揮施工圖審查對質(zhì)量管理工作的積極作用，我們在今年年初試行了《勘察設計質(zhì)量管理信息業(yè)務系統(tǒng)》，并進行過一次上報工作，大家要注意認真總結，對系統(tǒng)使用中的一些問題提出意見和建議，下一步我們要對系統(tǒng)進行修改完善，各地可以自行考慮自己的系統(tǒng)建設，但是今后各地對建設部的上報要求統(tǒng)一使用這一系統(tǒng)，通過信息化來促進管理水平的提高。
　　
　　第四個問題是關于跨地區(qū)審查的問題，134號令沒有限制審查機構跨省審查，但是又規(guī)定了各地根據(jù)本省任務量來控制機構的數(shù)量，審查也體現(xiàn)了地方政府對勘察設計質(zhì)量的監(jiān)督，這就隱含了不鼓勵跨地區(qū)審查的原則。我們在通知中提出，審查機構原 則上不得跨省審查。特殊情況建設單位確需選擇本省行政區(qū)域外審查機構審查的，應當經(jīng)工程所在地省、自治區(qū)、直轄市建設主管部門同意；審查機構出具審查合格書后應當同時向?qū)彶闄C構所在地省、自治區(qū)、直轄市建設主管部門備案。大家在工作中也要注意既不要形成壟斷、封鎖，又要滿足審查工作的實際需要。
　　
　　第五個問題是關于技術力量薄弱地區(qū)的審查問題。我國勘察設計技術力量分布不平衡，中西部地區(qū)，尤其是多數(shù)縣級城市，在勘察設計力量尚不足的情況下，難以按認定條件成立審查機構，考慮到一些地區(qū)的交通問題，報送和審查困難，會對審查制度的落實造成一定的難度。這一問題我們在起草部令的時候就考慮過，大家在會上也發(fā)表了較多的意見，134號令沒有考慮三級審查機構的設置，這是因為不發(fā)達地區(qū)和縣級城市建設工程，尤其是規(guī)模較小工程的質(zhì)量正是長期以來的薄弱環(huán)節(jié)，要使審查工作真正收到成效，就不能因為工程規(guī)模較小而降低對審查人員技術水平的要求。當然，如何方便審查，大家也可以多想想辦法，比如對于技術力量薄弱，難以按規(guī)定的認定條件成立審查機構的地區(qū)，是不是可以由本省行政區(qū)域范圍內(nèi)的審查機構在這些地區(qū)設立施工圖審查受理窗口或者辦事機構，這樣既可以提高服務時效，同時，相信高水平的審查對促進地區(qū)勘察設計技術發(fā)展也是有利的。
　　
　　第六是關于收費的問題。目前的思路還是由各地自己定，一是隨著審查管理方式的轉(zhuǎn)變，收費有了更為充足的法律依據(jù)，通過大家的努力，各地解決收費問題不會再有太大的難度，二是各地情況有所不同，收費性質(zhì)和收費標準也不盡相同，統(tǒng)一制定標準有一定的難度。當然了，我們也將積極地考慮爭取出臺全國統(tǒng)一的標準，但是希望大家不要等，因為這也有一個時間過程，大家的測算、各地的標準、各地執(zhí)行中的問題也會給全國統(tǒng)一標準的出臺提供很好的依據(jù)。
　　
　　會上大家還提出了如何對機構進行動態(tài)管理、知識產(chǎn)權如何保護、機構認定的有效期以及檔案存檔等問題，我們在會后將進一步研究。
　　
　　第三，提幾項工作要求
　　
　　一是大家回去以后要向自已的廳領導匯報，統(tǒng)一思想，要盡快地提出本省貫徹134號令的工作計劃和目標，制定符合本地實際的操作細則，借部令出臺的契機加強本地區(qū)的管理，加強服務。
　
　　第二就是希望各地在機構認定中做好銜接工作，制度本身盡管有些變化但是與以前的做法還是有聯(lián)系的，昨天上午徐司長講了七個方面的變化，也講到部令的規(guī)定兼顧了現(xiàn)有做法，因此，對機構的認定工作不是對現(xiàn)有機構推倒重來、重新洗牌，而是在現(xiàn)有基礎上對原有機構按照新的認定條件進行考慮，既不搞一刀切，但又要區(qū)分良莠，避免出現(xiàn)混亂。2005年1月1日起，原有的《施工圖設計文件審查許可證》統(tǒng)一停止使用，以前經(jīng)我部發(fā)放的許可證，有效期最晚是到年底，各地要查實一下，對于有效期較長的證書，屆時要注意證書的回收和銷毀工作。
　
　　第三個要求是希望大家勇于探索、勇于創(chuàng)新，繼續(xù)做好審查制度的健全與完善工作。部令是在大家實踐的基礎上出臺的，解決了我們遇到的一些問題，要更好地發(fā)揮這項制度的積極作用，提升政府的管理水平，提升本地的勘察設計水平，還希望大家在工作中不斷總結經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新，共同推動這項工作的持續(xù)健康發(fā)展。
　　
　　第四，希望大家在做好審查工作的同時，做一些適度的宣傳，這對于增加社會對我們的了解，營造一個良好的氛圍是很有幫助的。
　　
　　此外，我們這個會既是一個宣貫會，又是勘察設計質(zhì)量形勢分析的動員會。大家的交流材料，很好地總結了本地勘察設計情況，也對產(chǎn)生的問題和原因進行分析，這對我們掌握全國情況是非常有幫助的，大家也要注意認真學習交流。我們想在合適的時候召開一次勘察設計質(zhì)量形勢的分析會，什么樣的指標能夠準確地反映我們勘察設計的質(zhì)量狀況、勘察設計質(zhì)量的現(xiàn)狀是什么樣的、影響質(zhì)量的原因是什么、如何通過體制和機制的改革來解決，我們會做一些調(diào)研工作，先給大家吹吹風，希望各地也積極地考慮一些問題。

　　最后，會上發(fā)給大家黃部長的講話作為學習資料，徐波同志也做了重要講話，大家要認真學習，回去后也要向有關領導傳達，關于待議文件，我們也會根據(jù)大家的意見進行適當修改，爭取盡早出臺。大家在工作遇到什么樣的問題，還有一些建議也希望及時向我們反映，我接觸這項工作時間不長，現(xiàn)在大家認識了，有什么問題、有什么情況也可以直接溝通，我們共同把這項工作做好。我就講這些，謝謝大家！